Projet 6e révision de l’AI - 2e train de mesures Position de Pro Infirmis Vaud

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Contribution à la consolidation financière de l’AI

L’assainissement de l’assurance invalidité est un objectif reconnu par Pro Infirmis Vaud. L’importance d’atteindre un équilibre financier entre les recettes et les dépenses est primordiale. Nous constatons néanmoins que l’ensemble des travaux entourant cette question ne semblent se consacrer qu’à la réduction des dépenses, sans réfléchir aux possibilités d’augmenter durablement les recettes afin d’atteindre cet objectif sans prétériter les prestations de l’assurance.

Si la dette de l’AI continue d’augmenter, le déficit des comptes a diminué de plus de 611 millions entre 2005 et 2009, ceci malgré les investissements importants dans les mesures visant le retour sur le marché du travail (pour rappel, l’argumentaire de la 5^e révision LAI prévoyait près de 500 millions d’investissement). Des efforts importants sont consentis au niveau des dépenses, ils ne pourront pas être accentués sans que la nature même de l’assurance ne soit remise en question.

Inadaptation, réadaptation ou insertion ?

Pro Infirmis Vaud soutient l’insertion professionnelle qui est de nature à favoriser la participation sociale des personnes handicapées. La situation de handicap ne doit néanmoins pas se réduire aux notions de réadaptation professionnelle ou de capacité de gain. L’idée même de réadaptation reporte sur la personne handicapée la responsabilité de sa situation et le devoir de minimiser le dommage. Or, une situation de handicap ne résulte pas des seules caractéristiques de la personne mais également de son environnement. La notion de réadaptation oriente l’intervention de manière quasi exclusive en direction de l’assuré qui doit se réadapter à un marché de l’emploi considéré, a priori, comme étant équilibré, stable et sans besoin d’adaptation.

A ce sujet, la valorisation d’une capacité de gain ne peut être couronnée de succès sans être accompagnée d’une prise en compte de l’ensemble de la situation de l’assuré. L’insécurité financière, les préoccupations administratives, le manque de sensibilisation de l’environnement sont des facteurs péjorant les chances d’intégration sur le marché de l’emploi. En conséquence, Pro Infirmis Vaud salue le souci d’élargir le champ de vision dans le cadre de l’insertion professionnelle. Ce soutien doit intégrer les différents protagonistes entourant la personne, notamment les associations actives dans le domaine du handicap, et ne pas se limiter aux organes d’application de la loi.

Quid des feed back ?

Les nombreuses remarques émises lors de la procédure de consultation du 1^er train de mesures n’ont visiblement pas été prises en compte lors de la rédaction de ce 2^e train de mesures. Plusieurs cantons ont mis en avant les effets de la modification du taux et/ou du montant de la rente sur d’autres prestations fédérales ou cantonales. Le rapport explicatif n’explore que peu ces enjeux et ne permet pas en l’état de connaître les conséquences des mesures proposées sur l’ensemble du système de sécurité sociale.

La crédulité dans la formulation des moyens permettant la réduction des dépenses tout en garantissant une participation active des personnes en situation de handicap dans notre société est à même d’écourter le débat. Il est en effet difficile de discuter sur des propositions alors qu’aussi peu d’éléments probants permettent de se faire une image des capacités d’insertion réelle sur le marché du travail de personnes atteintes dans leur santé. Le programme de recherche sur l’AI apporte au final peu de réponses à ces questions cruciales et le travail des Offices AI quant à leur activité de réinsertion est peu documenté. Malgré les demandes en ce sens, aucune évaluation, réalisée de manière indépendante, n’a été établie au sujet des effets de la 5^e révision LAI ou des mesures de réinsertion professionnelle. De plus, nous attendons toujours des nouvelles des projets MAMAC et Capital de départ.

De manière générale, nous devons constater le peu de profondeur dans l’argumentation des mesures prônées par cette révision et l’absence d’un regard neutre sur les mesures mises en œuvre ces dernières années.

Adaptation du système de rentes en vue d’encourager la réadaptation

Contexte et but

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Le postulat systématiquement mis en avant dans le rapport explicatif est l’optimisation complète de la capacité de gain résiduelle des assurés. Sur la base de cette hypothèse, il s’agirait notamment de privilégier les rentes partielles.

Or, selon l’Enquête Suisse sur la Population Active (ESPA), version 2009, 4'280'000 personnes âgées de plus de 15 ans étaient actives en Suisse. Parmi celles-ci, plus des deux tiers l’étaient à temps plein, contre seulement 18% pour des taux d’emploi allant de 50 à 89% et 15% pour des taux inférieurs à 50%. L’étroitesse du marché de l’emploi à temps partiel laisse malheureusement peu de place à des personnes atteintes dans leur santé.

Dans le cadre d’une activité à temps partiel, les possibilités de gain ne sont pas forcément proportionnelles au taux d’activité. Les données 2008 de l’Office fédéral de la statistique nous indiquent que la médiane des salaires pour les taux de 90% et plus est de Fr. 5'532.00 net contre Fr. 2'907.00 net pour la part des 50-69%. Ceci contredit les graphiques présentés dans le rapport où le revenu de l’activité lucrative et le taux d’activité suivent une courbe linéaire.

L’ESPA nous indique également que 85% des personnes employées à temps partiel ont un niveau de formation de degré secondaire II ou supérieur. Les statistiques de l’OFAS ne nous renseignent malheureusement pas sur le degré de formation des personnes au bénéfice de taux d’invalidité inférieur à 80%, ni sur le niveau de formation atteint par les assurés après la mise en œuvre de mesures professionnelles par les Offices AI. Rien ne permet donc d’affirmer que les assurés ont un niveau de formation suffisant pour un marché aussi concurrentiel.

La mise en valeur de la capacité de gain résiduelle se heurte à des conditions cadres peu favorables. De plus, cette supposition ne tient pas compte des conséquences de problèmes de santé par ailleurs reconnus.

Un seul paragraphe du rapport exprime les difficultés rencontrées par les bénéficiaires de rente AI dans le monde professionnel. Après les investissements importants consentis dans le principe la réinsertion prime sur la rente, nous sommes en droit d’attendre des constatations plus fournies de la part des Offices AI dans leur travail de réinsertion professionnelle. Il en va de même du programme de recherche pluriannuel sur l’AI. La question des mesures proposées aux assurés ayant vu leur rente diminuée ou supprimée reste posée tout comme celle de l’efficacité de ces mesures.

Nous nous étonnons également de la prise en compte d’une rente LPP dans les exemples présentés alors que moins de la moitié des personnes au bénéfice d’une rente de l’assurance invalidité bénéficie d’une rente LPP. Dans les situations de personnes souffrant de troubles psychiques, il est d’autant plus laborieux d’accéder à ce type de prestation que la connexité temporelle et causale entre la période d’assurance LPP et la période du droit à des prestations AI est difficile à prouver.

Système linéaire pour les nouvelles rentes

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La révision propose le maintien des valeurs initiales pour l’accès à une rente (rente de 25% pour un taux d’invalidité de 40%). Ce statu quo répond uniquement à un impératif de réduction des dépenses et ne s’inscrit pas dans un objectif d’encouragement du travail chez les assurés par le gommage des effets de seuil qui est en fait maintenu. Cette mesure met en évidence l’esprit de cette révision qui consacre la primauté de la dimension financière sur le souci de réinsertion des personnes handicapées.

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L’hypothèse présentant les personnes avec un taux d’invalidité compris entre 70 et 79% comme aptes à exploiter leur capacité de gain résiduelle est une utopie en regard du marché du travail actuel.

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Les comparaisons internationales sont certes utiles mais ne doivent pas escamoter certains éléments qui pourraient inspirer l’OFAS. Ainsi, aux Pays-Bas, le maintien « des postes de travail n’est plus de la responsabilité de l’Etat mais du privé. Les employeurs sont tenus de s’occuper de leurs employés durant les deux ans qui suivent leur embauche. En cas de problème, ils doivent élaborer un plan pour le résoudre dans les six semaines après son apparition. […]. Si celui-ci a négligé de prendre des mesures, il devra payer les prestations servies à l’employé durant une année supplémentaire » [OBERHOLZER Alex, Construire des ponts et non des murs, in CHSS 3/2010, p. 169].

Système linéaire pour les rentes en cours

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Il est impensable d’imposer une révision du degré d’invalidité, et de ce fait du degré de rente, uniquement aux assurés dont le taux se situe entre 50 et 79% et non pas à ceux dont le taux se situe entre 41 et 49% sous prétexte que cela aura peut-être pour effet d’augmenter leur rente.

Nous tenons néanmoins à souligner l’aspect positif de la garantie des droits acquis pour les assurés ayant 55 ans et plus. Cette mesure rejoint les constatations du Secrétariat à l’économie quant aux facteurs individuels pénalisant un retour sur le marché du travail pour les bénéficiaires de l’aide sociale. Parmi les autres facteurs défavorables cités, on trouve le fait de ne pas avoir achevé une scolarisation du niveau secondaire II, un niveau hiérarchique atteint dans la vie professionnelle peu élevé ou des compétences défaillantes dans la langue parlée au lieu de domicile [AEPPLI Daniel & RAGNI Thomas, Ist Erwerbsarbeit für Sozialhilfebezüger ein Privileg?, SECO Publikation, Arbeitsmarktpolitik No 28 (07.2009), p. 19].

Cas de figure

Nous ne pouvons que reprendre les remarques arguant que les situations exposées comportent exclusivement des critères soutenant la position portée par l’OFAS. Aucune mise en perspective avec des variantes différentielles n’est présentée.

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L’argumentation mettant en valeur un droit aux prestations complémentaires, écarte systématiquement la pratique du revenu hypothétique pour les assurés partiellement invalides. Ceci démontre le peu de réalisme dont font preuve les rédacteurs du rapport.

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Le cas de figure d’une personne invalide de manière précoce avec un taux d’invalidité de 70% définit comme revenu un montant de plus de Fr. 15'000.00. Ce montant relève d’un calcul théorique qui ne reflète pas les gains réels observés dans notre pratique.

En conclusion, nous déplorons que la linéarisation du degré des rentes soit une mesure ayant pour seul objectif une diminution des dépenses. Aucun élément ne permet de conclure qu’elle favorisera une meilleure insertion professionnelle et sociale des personnes handicapées.

Renforcement de la réadaptation et maintien sur le marché du travail

Situation actuelle et objectifs

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Les rentes partielles peuvent être un objectif pour autant qu’elles permettent une réelle mise en valeur de la capacité de gain résiduelle. Outre les points déjà abordés dans ce document, la question se pose de savoir si une situation de maladie psychique s’accommode plus volontiers d’une rente partielle ou d’une rente intermittente.

Prévention et maintien dans l’emploi

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En ce qui concerne le conseil et le suivi axés sur la réadaptation, nous saluons les possibilités supplémentaires offertes, l’OFAS ne doit cependant pas limiter la contrepartie à une invitation au non-licenciement. En cas de résiliation des rapports de travail, la question du remboursement par l’employeur des prestations accordées doit être envisagée. Quant à la question d’éventuelles répercussions sur les démarches futures si l’assuré estime que les mesures préconisées ne sont pas adéquates, elle n’est pas abordée dans ce rapport.

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L’extension de la communication aux Offices AI des personnes menacées d’incapacité de travail est une mesure pertinente. Pour être efficace et équitable, elle doit offrir à l’assuré la possibilité de se faire conseiller par des tiers, autres que l’employeur et l’organe d’application de la loi. Le financement de ce conseil et de cet accompagnement doit incomber à l’assurance.

Adaptation des instruments de réadaptation aux besoins des handicapés psychiques

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Pro Infirmis Vaud salue la promotion de la méthode first place, then train et la mise en œuvre du job coaching. Ces mesures ont été pratiquées dans le cadre du projet InsertH de Pro Infirmis Vaud (insertion occupationnelle sur le marché privé) et ont prouvé leur efficacité [Pro Infirmis Vaud & IDHEAP, Evaluation du projet « InsertH », juin 2010].

Examen des assurés axé sur la réadaptation

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Nous saluons la prise en compte des facteurs énumérés (qualification et expérience professionnelle, situation médicale, etc.) dans l’évaluation interprofessionnelle. Nous constatons trop souvent des situations péjorées pour lesquelles des mesures professionnelles posent problème en regard du contexte familial (garde des enfants, logement, etc.) par exemple. Au moment où ces critères sont reconnus, il est curieux de constater que les associations d’entraide qui s’en préoccupent et soutiennent les assurés à ce niveau, soient sérieusement affaiblies par les mesures prévues (voir garantie des subventions octroyées aux organisations d’aide aux invalides).

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L’évaluation interprofessionnelle est une mesure sans conteste favorable pour autant que l’assuré atteint dans sa santé puisse être orienté, conseillé ou représenté dans cette démarche. L’équipe d’évaluation doit systématiquement accueillir un représentant de l’assuré, un membre d’une association d’aide et de soutien par exemple. La participation des experts externes aux Office AI doit être défrayée par l’assurance.

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Il n’est malheureusement pas admissible d’écarter les médecins traitants de l’évaluation de l’aptitude à la réadaptation. Le seul point de vue des médecins du SMR ne permet pas de garantir une procédure équitable pour l’assuré. La concentration des compétences décisionnelles sans garde-fou n’est pas souhaitable [Intégration handicap et al., Expertises de l’AI – Une prise de position commune, février 2010]. La comparaison active entre les Offices AI et les SMR de Suisse ainsi que la pression sur la réduction des dépenses dans l’AI peuvent, par exemple, favoriser des pratiques non respectueuses du droit des assurés.

A ce stade, nous nous permettons une digression visant la formation des médecins des SMR. Il est impératif que ceux-ci puissent faire état d’une pratique qualifiante avant leur engagement au sein du SMR. De plus, la connaissance de la médecine du travail doit être un critère d’engagement ou être l’objectif principal de la formation continue au sein des SMR.

Droits et obligations

L’adaptation de l’art. 28, al. 1 est inquiétante en regard du transfert de charge à l’aide sociale.

Nouvelle situation des bénéficiaires de rentes avec enfant

Mesures proposées

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Les échelles d’équivalence, notamment au niveau de l’OCDE, distinguent la part du revenu supplémentaire nécessaire à un enfant en fonction de son âge. Dans ce cadre, la rente complémentaire AI pour enfant devrait être de 30% de la rente d’invalidité pour les enfants de moins de 15 ans et de 50% pour les enfants de plus de 15 ans [Office fédéral de la statistique, Revenu et bien être, Neuchâtel, 2002, p. 11]. Dès lors, nous nous étonnons que seul le taux inférieur ait été retenu.

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En fonction des chiffres présentés en ce qui concerne les bénéficiaires de prestations complémentaires et/ou de rentes LPP, nous sommes en droit d’estimer que 85% des assurés percevant une rente complémentaire pour enfant verront leur situation se péjorer.

Nouveau système des frais de voyage

Nouvelle réglementation

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Le rapport laisse supposer que les assurés bénéficient de grandes largesses au travers d’une pratique actuelle « très généreuse » alors qu’il ne s’agit que du remboursement des frais effectifs.

Nous rappelons que les mesures octroyées par l’AI sont consécutives à des atteintes à la santé avérées. Sans atteinte à la santé, les mesures n’auraient pas été nécessaires et les frais de voyage également.

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Pour de nombreux enfants, les traitements médicaux financés par l’AI sont réguliers. La suppression du préfinancement va poser d’importants problèmes de trésorerie aux assurés de condition modeste. Les traitements risquent d’être perturbés par cette pratique, ce qui n’est pas admissible car discriminatoire.

Autres mesures permettant l’assainissement de l’assurance

Réforme de l’insertion professionnelle des élèves sortant d’écoles spéciales

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Nous saluons toute mesure susceptible de favoriser l’accès à des formations certifiantes reconnues.

Garantie des subventions octroyées aux organisations d’aide aux invalides

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Il est pour le moins paradoxal d’annoncer en titre Garantie des subventions octroyées aux organisations d’aide aux invalides alors qu’il est question de « renoncer aux adaptations au renchérissement » et qu’« aucun moyen financier ne sera mis à disposition pour l’extension des prestations et que les subventions seront réduites ». La Confédération pourrait-elle annoncer à son personnel qu’elle renonce à la compensation au renchérissement pour la période de 2011 à 2017 ? Cela paraîtrait impensable, c’est cependant ce qu’elle demande aux organisations actives dans le domaine du handicap.

Dans le système démocratique suisse, ces associations ont un rôle non négligeable. Sources de créativité, espaces de médiation, vecteurs d’opinions et de propositions, elles contribuent à la mise en œuvre du système de sécurité sociale en Suisse. Elles soutiennent les plus démunis qui passent au travers des mailles du filet et assurent également une régulation de la mise en œuvre de la législation par les organes officiels d’application.

En regard des moyens financiers extrêmement importants accordés aux Offices AI par les 5^e et 6^e révisions LAI sans qu’aucune évaluation d’un organe neutre ne les justifie, la volonté d’affaiblir ces organisations paraît inappropriée et des plus préoccupantes. Au vu de la concentration des pouvoirs décisionnels qui découle de ces révisions, il n’est pas judicieux de limiter les moyens de ces organismes, s’agissant du devenir des personnes en situation de handicap.

Par ailleurs, la nécessité de leur existence ne fera que reporter sur les cantons le souci de leur financement.

Renforcement de la lutte contre la fraude

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Tout en étant favorable aux mesures permettant de lutter contre la fraude, nous souhaitons toutefois rappeler le principe de présomption d’innocence lorsque l’on envisage de suspendre la prestation à titre provisionnel.

Fait à Lausanne le 2 septembre 2010 par Jacques Domeniconi, pour le groupe de travail politique sociale de Pro Infirmis Vaud.

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